تحقیقی درباره "حدود اختیارات قوه مقننه در مرحله تصویب بودجه"
- محمود ابراهیمی (دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران)
خلاصه ارائه مبحث «حدود اختیارات قوه مقننه در مرحله تصویب بودجه» با دیدگاه مقایسه ای بین ایران ، فرانسه ، آمریکا و بریتانیا
مطلوب ما این بود که مقاله ای با همین عنوان مدون و منقح خدمت دوستان ارسال می شد اما متأسفانه چنین امکانی فراهم نشد لذا با عرض پوزش از همه دوستان ، خلاصه مباحث که در کلاس ارائه شد، تقدیم می شود.
همانگونه که می دانید فرآیند بودجه ریزی دارای چهار یا به تعبیر دیگر پنج مرحله است:
1. تهیه بودجه توسط قوه مجریه
2. تصویب بودجه توسط قوه مقننه
3. اجرای بودجه توسط قوه مجریه
4. نظارت بر اجرای بودجه توسط قوه مقننه
5. نظارت بر اجرای بودجه توسط نهاد حسابرسی دولتی
آنچه در نوشته پیش رو می خوانید حدود صلاحیت و اختیارات قوه مقننه در تغییر بندها و ارقام لایحه بودجه و میزان تأثیر گذاری بر بودجه در مرحله دوم است. ابتدا کلیاتی از مبحث مطرح می شود و سپس به بررسی مختصر تک تک کشورها پرداخته و در نهایت حدود اختیارات قوه مقننه در جمهوری اسلامی ایران در مرحله تصویب بودجه را بر اساس قانون اساسی بیان می کنیم.
کلیات
انواع مجالس بر اساس میزان تأثیرگذاری :
1. مجالس بودجه ریز : در این روش مجالس اختیار اصلاح یا رد لایحه بودجه را دارند. همچنین می توانند طرح بوجه جایگزین لایحه بودجه را ارائه کنند. نمونه این کشورها ایالات متحده آمریکا و کشورهای اسکاندیناوی مانند فنلاند هستند.
2. مجالس تأثیرگذار بر بودجه : در این روش مجلس می تواند بودجه را تغییر دهد و یا رد کند اما خودش نمی تواند در کل بودجه جایگزین پیشنهاد کند. این مجالس اختیار اصلاح یا تغییر ارقام را دارند اما نمی تواند لایحه بودجه را در کل کنار بگذارند. نمونه این کشورها فرانسه و ژاپن هستند. به نظر می رسد کشور ما نیز در این دسته قرار دارد.
3. مجالس غیرتأثرگذار یا با تأثیرگذاری کم : به این دسته مجالس، مجالس تصویب کننده نیز گفته می شود. این مجالس ته تنها اختیار ارائه طرح جایگزین لایحه را ندارند بلکه از حق رد لایحه را نیز برخوردار نیستند و فقط می توانند بودجه را تصویب کنند. نمونه این کشورها بریتانیا ، کانادا و استرالیا هستند. در کشورهای مختلف این گروه میزان اختیارات مجلس کمی متفاوت می باشد. برخی فقط می توانند بودجه را تصویب کنند و حق رد یا دخلو تصرف در آن را ندارند و برخی اختیارات اندکی در تغییر دارند. اما در کل اختیارات مجالس این کشورها در تغییر لایحه بودجه محدود است.
میزان صلاحیت مجالس در این امر و قرار گرفتن کشورها در این دسته بندی ها، در برخی کشورها بر اساس حکم مصرح در قانون اساسی است (مانند فنلاند و آمریکا) ؛ در برخی دیگر بر اساس قانون ارگانیک خاص (مانند فرانسه) ؛ در برخی دیگر بر اساس قانون عادی و یا آئین نامه داخلی مجلس است و در نهایت در برخی از کشورها بر اساس رویه ها و عرف (مانند انگلستان). یعنی هر کشوری براساس نظام حقوقی مختص به خود.
همانگونه که عرض شد با توجه به اصل 52 قانون اساسی که اشعار می دارد : «بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي گردد. هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» باید مجلس شورای اسلامی را که حق رسیدگی و تصویب لایحه بودجه را دارد را در زمره مجالس تأثیرگذار دانست زیرا لازمه رسیدگی، امکان تغییر است. همچنین سایر احکام کلی راجع به بودجه و نحوه تنظیم آن در قوانین عادی مانند قانون تنظیم بخشي از مقررات مالي دولت بیان شده و درباره شیوه رسیدگی و بررسی لایحه بودجه در مجلس هم قانون آیین نامه داخلی احکام کاملی دارد.
عوامل تأثیرگذاری قوه مقننه بر لایحه دولت هم می تواند به دو دلیل عمده باشد:
1. دلایل فنی : مجلس با دید حرفه ای و فنی بر شیوه طراحی لایحه بودجه و میزان درآمدها و هزینه های مشخص شده در آن و نحوه اختصاص ها و محاسبات و سایر فرآیندها نظارت می کند و آن را مطابق خط مشی مورد نظر خود تغییر می دهد.
2. دلایل سیاسی : بعضاً مجالس به دلایلی مانند همخوانی یا عدم تطابق جناح سیاسی اکثریتش با دولت و برای همکاری در جهت موفقیت یا برای مخالفت با برنامه های او، لایحه پیشنهادی او را تغییر می دهد.
یکی از عوامل تفاوت میزان تأثیرگذاری قوه مقننه در تصویب بودجه تعداد مجالس است .
در زیر انواع مجالس بر اساس تعداد و نحوه تأثیرگذاری شان بر لایحه بودجه بررسی می شود :
1. نظام تک مجلسی : در این کشورها تنها مجلس کشور، تصویب لایحه بودجه را (با توجه به توع مجلس از نظر تأثیرگذاری در دسته بندی سه گانه فوق الذکر) بر عهده دارد.
2. نظام دو مجلسی : در این کشورها دو مجلس مردم(عوام) و سنا(لردان یا عناوین مشابه) ، تصویب لایحه بودجه را (با توجه به توع مجلس از نظر تأثیرگذاری در دسته بندی سه گانه فوق الذکر) بر عهده دارد. البته این نوع کشورها به سه دسته تقسیم می شوند :
2.1.دو مجلسی با اختیار برابر هر دو مجلس مثل فرانسه
2.2.دو مجلسی با اختیار بررسی بودجه صرفاً توسط مجلس اول(مردم) مثل انگلستان
2.3.دو مجلسی با اختیار بررسی توسط هر دو مجلس اما تصمیم گیری با مجلس اول(مردم) مثل آمریکا
موضوع مهم دیگر مهلت تصویب لایحه در مجلس است که می تواند بر اساس مهلت تقدیم لایحه توسط دولت به مجلس متفاوت باشد. در برخی کشورها بر اساس قانون اساسی، در برخی دیگر بر اساس قانون ارگانیک، در برخی دیگر بر اساس قانون عادی و یا آئین نامه داخلی مجلس و در نهایت در برخی از دیگر از کشورها بر اساس رویه ها و عرف این مهلت تعیین می شود. یعنی هر کشوری براساس نظام حقوقی مختص به خود ظرف مهلت مشخصی بودجه را تصویب می کند. اما همه این کشورها (به غیر از انگلستان) مجلس را موظف به تصویب بودجه قبل از سررسید پایان سال مالی قبل و آغاز سال مالی جدید می دانند اما جالب است اشاره شود که در انگلستان مهلت تصویب بودجه در پارلمان برخلاف همه کشورها قبل از آغاز سال مالی نیست بلکه پس از گذشتن 4 ماه از شروع آن تصویب بودجه در پارلمان آغاز می شود و سال مالی جاری را بر اساس رویه سال گذشته اش اداره می کنند. قابل توجه است که پارلمان انگلستان جزء دسته مجالس کم تأثیرگذار بر بودجه است و این مهلت به آن دلیل قابل توجیه است.
در کشور ما بر اساس قانون آیین نامه داخلی دولت باید نهایتاً تا 15 آذرماه هر سال لایحه بودجه سال بعد را تقدیم مجلس کند. و پس از تقدیم لایحه نمایندگان 10 روز فرصت دارند تا نظرات و پیشنهادات خود را به کمیسیون های تخصصی ارائه دهند ، سپس این کمیسیون ها 15 روز در موارد مرتبط با وظایف خود به بررسی می پردازند و نتیجه کارشان را به کمیسیون تلفیق تقدیم می کنند. کمیسیون تلفیق نیز باید ظرف 15 الی 30 روز به بررسی پرداخته و متن پیشنهادی اش را برای جلسات صحن آماده کند. در صحن نیز بودجه بدون نوبت و به صورت فوق العاده رسیدگی می شود. البته پس از آن مرحله بررسی جهت عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی در شورای نگهبان نیز پیش روست.
غیر از اینها، موارد دیگری مانند اختیار مجالس در تصویب منابع و تخصیص اعتبارات، امکان یا عدم امکان تصویب بودجه برای کمتر یا بیشتر از یک سال و روش های مختلف آن، لزوم یا عدم لزوم تصویب استقراض، ضمانت های دولتی و دیون عمومی و نیز امکان یا عدم امکان تصویب اصلاحیه ها و متمم های بودجه نیز طرح است که از حیطه این نوشتار خارج است.
اما در ادامه به موضوع اصلی که همان حدود اختیارات قوه مقننه در تغییر و اصلاح لایحه بودجه و افزایش هزینه یا کاهش درآمدهای منظور شده در لایحه است؛ می پردازیم.
حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در مرحله تصویب بودجه
مجلس شورای اسلامی بر اساس حکم عام اصل 71 که اشعار می دارد : «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند.» در وضع قوانین دستش باز است اما آیا درباره بودجه نیز از چنین بسط یدی در وضع قانون حتی با ارائه طرح برخوردار است؟ به نظر می رسد اصل 52 قانون اساسی در زمینه بودجه نسبت به حکم عام اصل 71 برتری دارد و در واقع در حیطه بودجه آن را تخصیص می زند و صرفاً آن را مقید به بررسی لایحه دولت می کند. همچنین بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان در تاریخ 17/2/1374 امکان ارائه طرح در این باره منتفی است. لذا مجلس حق ارائه طرح بودجه را ندارد. همینطور درباره امکان ارائه طرح درباره تغییر در ارقام بودجه شورای نگهبان نظر مشخصی ارائه نکرد لذا با توجه به اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی و نیز صراحت اصل 52 مبنی بر لزوم تهيه بودجه از طرف دولت باید این امکان را از مجلس سلب شده بدانیم.
اما مجلس این اختیار را دارد که در لایحه بودجه دست به تغییر بزند اما باید مشخص کنیم حیطه اختیار مجلس چقدر است.
در این مورد 4 نظر مطرح شده است که دو نظر شاذ هستند و نیاز به استدلال های قوی جهت اثبات دارند و ما با توجه به عدم گرایش به آنها یارای اثبات آنها را نداریم. یکی از آنها این است که بودجه قانون نیست و صرفاً یک سند حقوقی است که تصویب آن به مجلس واگذار شده است. لذا شامل اطلاق اختیارات قوه مقننه در وضع قانون برای تغییر نامحدود در لایحه نمی شود. و نظریه دیگر پیشنهاد بر اتخاذ روال تصویب کشورهایی مانند انگلستان است. یعنی مجلس یا بودجه را به طور کل بپذیرد یا آن را نپذیرد و با پیشنهادات اصلاحی مورد نظر خود به دولت ارجاع دهد تا نظارت استصوابی مجلس تحقق پذیرد. ایراد به نظر اول این است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی نهادی به نام سند حقوقی مصوب مجلس پیش بینی نشده و همه مصوبات مجلس قانون تلقی شده اند. ایراد نظریه دوم نیز این است که ممکن است منجر به عدم ثبات سیاسی و بروز کشمکش در داخل کشور شود و هدف آن هم که اعمال نظر مقامات اجرایی در روند تصویب است با وجود امکان حضور نمایندگان دولت در کمیسیون ها وصحن علنی در دسترس است و معنای نظارت استصوابی نیز لزوماً تصویب یا عدم تصویب کلی نیست بلکه تغییرات جزیی و کلی نیز می تواند نظارت استصوابی باشد.
اما دو نظر مهم و متضاد، یکی طرفدار محدودیت مجلس در تغییر در لایحه بودجه است. و نظر دوم مبنی بر اختیار نامحدود مجلس شورای اسلامی در تغییر لایحه بودجه است. البته این نظر نیز قابل تقسیم به دو نظر است : اول اختیار مجلس در تغییر لایحه در چارچوب سقف درآمدها و هزینه های پیش بینی شده در لایحه و دوم اختیار تام مجلس فارغ از سقف درآمدها و هزینه های پیش بینی شده در لایحه.
طرفداران نظریه اول استدلال می کنند که این دولت است که به علت فعالیت های عملی و کسب تجربه و امکانات گسترده از وجود کارشناسان خبره سود می برد لذا بهتر می تواند متنی را تنظیم کند که برنامه مالی یک ساله کشور را طراحی می کند و در برابر حاکمیت عیر مستقیم ملت توسط نمایندگان، حاکمیت غیرمستقیم آنان در انتخاب رییس جمهور پشتوانه آنان است. همچنین از طرف دیگر این دولت است که امور اجرایی را برعهده دارد و باید بتواند اهداف بودجه را محقق کند و توان و ظرفیت های کشور را بهتر می داند. لذا به دور از تعصب و سطحی نگری به پیشنهاد و اجرای بودجه می پردازد.
استناد حقوقی شان نیز به اصل 52 قانون اساسی است و بر این تکیه می کنند که «بودجه سالانه كل كشور ... از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي گردد. هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» رسیدگی شامل تغییر کلی در بودجه نیست. لذا ترتیبات قانونی هم که براساس حکم ذیل اصل در قانون باید پیش بینی شود نباید اختیاری بیش از رسیدگی متن لایحه و احترام به کلیات و چارچوب و سقف آن باشد. عده ای از صاحب نظران حقوقی نیز بنا به دلایل عقلی اعتقاد دارند نباید لایحه بودجه بیش از اندازه تغییر داد چون ممکن است اهداف دولت تأمین نشود و دولت میل و نیز یارای اجرای آن را نداشته باشد. همچنین در تکمیل نظرشان بر این است که در صورت لزوم انجام تغییر، این تغییرات باید با تعامل بیشتر مجلس با دولت و با بها دادن به نظر نماینده دولت باشد. اما مجلس به صرف حضور نماینده دولت در کمیسیون ها و صحن مجلس این نیاز را برطرف شده می داند.
اما طرفداران نظریه دوم مبنی بر اختیار نامحدود مجلس شورای اسلامی در تغییر لایحه بودجه اعتقاد دارند این مجلس است که نماد حاکمیت ملی است و نقطه نظر مردم سراسر کشور از زبان نمایندگانشان بیان می شود و باید بتوانند درباره بودجه که مهم ترین سند مالی یک سال کشور است، نظر دهند. همچنین اصل 52 قانون اساسی نیز اختیار رسیدگی به لایحه بودجه را برای مجلس درنظرگرفته و رسیدگی بدون امکان تغییر معتا تدارد. قرینه بر صحت این استدلال را هم ذیل اصل می دانند که اشعار می دارد : «هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» و بر اساس اصول 58 ، 71 و 72 قانون نیز به مصوبات مجلس پس از تأیید شورای نگهبان اطلاق می شود. لذا این خود مجلس است که محدوده اختیارات خود در لایحه را تعیین می کند. همچنین بر اساس اصل 71 «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند.» لذا در حیطه بودجه نیز به غیر از محدودیت مصرح در اصل 52 مبنی بر الزام به لایحه بودن بودجه، در سایر موارد در خود لایحه بودجه می تواند اعمال نظر کند و تغییراتی را انجام دهد. البته در این که آیا می تواند سقف درآمد و هزینه موجود در لایحه بودجه و یا چهارچوب کلی آن را نیز تغییر دهد یا خیر اختلاف نظر وجود دارد. دسته اول اعتقاد دارند اختیار مجلس در این حیطه هم تام است و مجلس می تواند در صورت صلاحدید منابع درآمدهای دولت را کاهش دهد یا هزینه ها را افزایش دهد. این عده در مقابل کسانی که در مقام محدود کردن نمایندگان در رابطه با کاهش درآمدهای دولت یا افزایش هزینه ها در طرح هاي قانوني و پيشنهادها و اصلاحاتي كه نمايندگان در خصوص لوايح قانوني عنوان مي كنند به اصل 75 استناد می کنند ، به نظریه تفسیری شورای نگهبان در تاریخ 7/12/1364 استناد کرده و حیطه اختیار مطلق را برای مجلس تأیید می کنند. شورای نگهبان در این نظریه اشعار داشته : «اصل 75 قانون اساسی ناظر به پیشنهادهای نمایندگان در لایحه بودجه نمی باشد.»
اما در مقابل عده ای از صاحب نظران با توجه به اینکه دولت توانایی کشور در میزان کسب درآمد را با استفاده از آمارها و کارشناسی هایی که در اختیار دارد تشخیص داده، اعتقاد دارند نباید مجلس حتی با وجود اختیار مطلق در تغییر بودجه از سقف آن تخطی کند و در واقع انجام آن، بار کردن تکلیف مالایطاق بر دولت خواهد بود. از این جهت این نظر به نظام تصویب بودجه در فرانسه نزدیک است که قوه مقننه اختیار تغییر کلی ارقام بودجه را دارد اما فقط در حدود سقف و چارچوب های مشخص شده در لایحه. در کل می توان گفت علی رغم وجود نظر شورای نگهبان در این رابطه ، این نظر از حیث منطقی صحیح به نظر می رسد.
درباره اصلاحیه ها و متمم های بودجه نیز به همین شکل مباحثی مطرح است که در کل شامل عمومات همین موارد می شوند.
نتیجه گیری
آنچه تا کنون ذکر شد استدلال های مختلف و بعضاً متعارض از قانون اساسی در مورد حدود اختیارات مجلس در بررسی و تغییر لایحه بودجه بود. در کل به نظر می رسد با توجه به نص اصل 52 و 71 قانون اساسی و نیز نظریات تفسیری شورای نگهبان، باید قایل به این باشیم که در جمهوری اسلامی ایران مجلس شورای اسلامی دارای اختیارات مطلقه در بررسی و تغییر لایحه بودجه است و حتی می تواند به سقف مشخص شده در آن نیز وفادار نباشد و آن را افزایش یا کاهش دهد و اعتبارات را چه در منابع درآمدی و چه در هزینه ها جابجا کند.
اما فارغ از بررسی حقوقی اگر بخواهیم به دنبال بهترین شیوه برای تدوین و تصویب یک بودجه مناسب و کارآمد باشیم، به نظر می رسد این شیوه را انتخاب نخواهیم کرد و راه میانه ای در پیش خواهیم گرفت که در آن به نوعی اصلاحات به عمل آمده در لایحه بودجه مورد قبول نمایندگان دولت و حاصل توافق با آنان باشد . کما اینکه شهید بهشتی در مشروح مذاکرات تصویب اصل 52 قانون اساسی در سال 1358 فرمودند «بهتر است دولت بیاید در مجلس و لایحه را اصلاح کند» و این جمله دال بر لزوم تعامل و توافق دو قوه بر سر موضوعات مهم کشور از جمله بودجه است.
در پایان مجدداً از دوستان به خاطر شیوه نگارش غیرعلمی و بدون ارجاعات عذرخواهی می کنم. امیدوارم به دلیل کمبود وقت این نقص را به بنده ببخشند. اما ان شاالله وقتی این مقاله تکمیل شد خدمت دوستان جهت مطالعه و نقد و بررسی و کسب نظرات ارسال خواهد شد.